近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》）是一项以保障生态功能和改善环境质量为目标的环境管理制度。《意见》强调生态环境分区管控要与国土空间规划编制和实施进行充分衔接，形成统一协同的工作体系，共同保障生态功能和改善环境质量，推动高质量发展，建设人与自然和谐共生的现代化。本文拟从国土空间规划角度就落实文件相关要求谈几点思考。
关于生态环境分区与国土空间规划和用途管制的衔接要求贯穿《意见》全文，包括总体要求、推进生态环境分区管控、政策协同以及部门联动等方面。充分体现了两项工作充分衔接的重要性。
生态环境分区与国土空间规划相衔接是对中央生态文明“三统一”制度的具体落实
“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”“统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责”是中央生态文明体制改革的总体安排。《意见》在总体要求中明确提出加强生态环境分区管控，要“以习近平生态文明思想为指导，全面落实主体功能区战略，充分衔接国土空间规划和用途管制”。2018年国务院机构改革，自然资源部和生态环境部按照“三统一”职责分工，分别承担“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”和“统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责”，“三统一”职责构成了完整的生态文明制度体系。2023年7月，习近平总书记在第九次全国生态环境保护大会上仍然是在完整的生态文明制度框架下部署生态环境治理工作，总书记指出“要实施最严格的生态环境治理制度，全面实行排污许可制，完善自然资源资产管理制度体系，健全国土空间用途管制制度”。
生态环境分区管控是从生态环境角度进行并进行空间分区并制定管控规则，具有一定专项规划的特征。《意见》明确指出，生态环境分区管控是以保障区域生态功能和改善区域环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度。生态环境分区管控方案是“以生态环境管控单元为基础，以生态环境准入清单为手段，以信息平台为支撑”，具有空间性。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确指出，要“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”， 相关专项规划“不得违背总体规划强制性内容”。
生态环境分区管控方案与国土空间规划衔接是“深入实施主体功能区战略”的具体举措
主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的重大战略，国土空间规划是主体功能区战略在空间上的具体安排。总书记在2015年城市工作会议上做出明确指示，“主体功能区是国土空间开发保护的基础制度，也是从源头上保护生态环境的根本举措”。2017年8月29日中央全面深化改革领导小组第三十八次会议上进一步指出，“建立主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略。完善主体功能区战略和制度，要发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用”。2019年《中共中央 国务院关于建设里国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”“是各类开发保护建设活动的基本依据”。因此《意见》首先明确生态环境分区管控方案要“深入实施主体功能区战略，全面落实《全国国土空间规划纲要（2021－2035年）》的要求”。
国土空间规划体系承担了将主体功能区战略在市县层面精准落地的任务。“推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地”是新时期深化完善主体功能区战略制度的重点任务，国土空间规划是具体手段。总书记在2020 年中央财经 委第七次会议上指出，“要完善国土空间规划，落实好主体功能区战略”。目前“五级三类”的国土空间规划体系已经建立了市县层面“主体功能区—规划分区—详细规划单元—地块用途”的空间传导路径。按照《意见》确定的“国家指导、省级统筹、市级落地”分级编制原则，国土空间规划为生态环境管控方案在市级层面“落地”提供了基础。
《意见》提出生态环境分区管控与国土空间规划衔接的具体要求
《意见》提出制定生态环境分区管控方案，要“深入实施主体功能区战略，全面落实《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》的要求”。并从确定生态环境管控单元、生态环境准入清单、审查备案、政策协同和部门联动等方面提出了具体要求。
生态环境管控单元方面。《意见》明确指出“确定生态环境管控单元”要“落实‘三区三线’划定成果”，“以生态保护红线为基础，把该保护的区域划出来，确定生态环境优先保护单元”，这都是国土空间规划的重要内容。
生态环境准入清单方面。《意见》指出要“根据生态环境功能定位和国土空间用途管制要求，聚焦解决突出生态环境问题，系统集成现有生态环境管理规定”，并从“管控污染物排放、防控环境风险、提高资源能源利用效率等方面”提出管控要求。
审查备案方面。《意见》指出“省级、市级生态环境分区管控方案由同级政府组织编制，充分做好与国土空间规划‘一张图’系统的衔接，报上一级生态环境主管部门备案后发布实施”。关于定期调整与动态更新，《意见》提出“每5年结合国民经济和社会发展规划、国土空间规划评估情况定期调整”。5年内确需更新的，“在充分衔接国民经济和社会发展规划、国土空间规划的基础上，开展动态更新”。
政策协同和部门联动方面。加强生态环境分区管控与国土空间规划动态衔接是强化生态环境保护政策协同的重要方面。《意见》指出“加强生态环境分区管控与国土空间规划的动态衔接，针对不同区域开发保护建设活动的特点，聚焦生态环境质量改善，实施分单元差异化的生态环境管理，生态环境主管部门和自然资源主管部门要选择典型地区开展试点、积累经验、完善机制，形成政策合力”。《意见》在“强化部门联动”工作要求中进一步明确“自然资源主管部门要依托国土空间规划‘一张图’系统，共享生态保护红线等数据，加强生态环境分区管控方案与国土空间规划的衔接，共同做好相关研究及试点先行等工作”。《意见》在“完善法规标准”工作要求中提出“国务院生态环境主管部门要会同自然资源主管部门等研究制定生态环境分区管控单元划分要求及相关标准规范”。
需在实践中进一步探索完善生态环境分区管控与国土空间规划的具体衔接路径
生态环境管控单元应与“三区三线”及国土空间规划分区的充分衔接
《意见》从国家层面明确了两类生态环境管控单元及其基本内涵。《意见》明确要求划定两类生态环境管控单元：一类是生态环境优先保护单元，以生态保护红线为基础，把该保护的区域划出来；第二类是生态环境重点管控单元，以生态环境质量改善压力大、资源能源消耗强度高、污染物排放集中、生态破坏严重、环境风险高的区域为主体，是发展和保护矛盾突出的区域。
生态环境分区管控单元划分要求及相关标准规范有待进一步研究制定。《意见》明确要求生态环境部门和自然资源部门“研究制定生态环境分区管控单元划分要求及相关标准规范”，主要是由于缺乏统一的技术标准和逻辑导致各地单元试划结果存在很大差异。有的以乡镇级行政区作为管控单元；有的则打破行政边界，以生态保护红线、产业园区等实体地区范围为基础确定管控单元；有的则采用混合方式。划定的单元与“三区三线”和国土空间规划分区交叉重叠，造成生态环境管理与国土空间功能安排不能有效衔接。
把国土空间规划分区作为生态环境分区管控单元划定的基础，是政策协同发力、落实主体功能区战略的具体体现。国土空间规划分区是市县级细化落实主体功能区战略的空间功能安排。《市级国土空间主体规划编制指南（试行）》中，规划分区在充分落实主体功能定位要求并衔接“三区三线”基础上，为本行政区域国土空间保护开发做出的综合部署和总体规划安排。包含7类一级规划分区，在市级国土空间规划中划定。其中，生态保护区是具有特殊重要生态功能或生态敏感脆弱、必须强制性严格保护的陆地和海洋自然区域，包括陆地和海洋生态保护红线集中划定的区域；农田保护区是永久基本农田相对集中的区域；城镇发展区是城镇开发边界围合的区域，都与“三区三线”进行了紧密衔接。可以看出，生态保护区与生态环境优先保护单元在功能内涵、内容要素上高度一致。从目前市县级国土空间规划中一级规划分区划定的成果看，分区的空间尺度在数平方公里至数百平方公里不等，属于中观尺度上的空间单元，与生态环境分区管控单元基本一致。因此，规划分区与生态环境分区管控单元具备衔接的必要性和可行性。也只有在规划分区基础上建立的生态环境分区管控单元，才能更好地体现主体功能区战略意图在规划空间上的传导落实。
制定落实国土空间用途管制要求、聚焦生态环境管理的生态环境准入清单编制细则
生态环境准入清单是匹配两类生态环境管控单元制定生态环境管理要求的清单。《意见》明确了清单应包含“管控污染物排放、防控环境风险、提高资源能源利用效率等”3个方面的要求。《意见》强调“因地制宜”“一单元一策略”“精细化管理”，明确了两类不同生态环境管控单元建立清单的总体要求：“生态环境优先保护单元要加强生态系统保护和功能维护，生态环境重点管控单元要针对突出生态环境问题强化污染物排放管控和环境风险防控”。同时提出“生态环境质量改善压力大、问题和风险突出的地方，要制定更为精准的管控要求”。
制定生态环境准入清单要统筹落实好经济、生态环境和国土空间用途管制相关要求。《意见》指出编制生态环境准入清单要“落实市场准入负面清单，根据生态环境功能定位和国土空间用途管制要求”。体现了建立此项环境管理制度的出发点和落脚点是全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，以高水平保护推动高质量发展。以国土空间规划为基础的国土空间用途管制要求，是生态环境分区管控的前提和基础。分区域的生态环境准入清单制定应落实国家空间发展战略意图和国土空间开发保护布局。
聚焦生态环境管理的生态环境准入清单编制细则。各地试点编制的生态环境准入清单，在管控内容、管控对象、管控要求和管控深度等方面都不尽相同。例如在确定环境风险防控清单时，有的从用地、园区、企业等三个方面提出要求，有的围绕建立健全环境风险防范体系和生态安全保障体系等方面展开。为了更好地指导地方编制生态环境准入清单，建议制定清单编制细则，进一步明确清单的编制要求，包括设计落实国土空间用途管制要求的编制技术流程，细化清单三个方面管控内容，特别是明晰污染物排放、环境风险防控、资源能源利用效率提升所涉及要素类型及管理要求深度等。
《意见》目前已明确了生态环境分区管控与国土空间规划及用途管制展开多层次、全流程的技术工作衔接要求。地方试点工作中呈现的诸多差异和矛盾也进一步印证了制定相关标准规范的必要性。为了真正发挥生态环境分区管控“科学指导各类开发保护建设活动，推动高质量发展”的作用，关键还是在“三统一”框架下，在生态环境分区管控的管理逻辑基础上，以制定生态环境分区管控单元划定相关标准规范为先导，明确技术逻辑、深化细化划定方法和流程，夯实制度建设的科学基础，为健全完善生态环境保护相关制度奠定基础。（作者：商静，自然资源部国土空间规划研究中心副主任）
